Zeeland, watersnoodramp 1953 | Foto: ANP (collection Spaarnestad), Nationaal Archief
Zeeland, watersnoodramp 1953 | Foto: ANP (collection Spaarnestad), Nationaal Archief
In het huidig Nederlands waterveiligheidsbeleid wordt vooral ingezet op sterke waterkeringen om de risico’s van grootschalige overstromingen beperkt te houden (laag 1 van onze zogeheten meerlaagsveiligheid). Dit leidt tot kleine kansen op overstromingen. Maar als het mis gaat, zijn de gevolgen (schade en slachtoffers) door de lage ligging van ons land groot. Door zeespiegelstijging en toenemende rivierafvoeren zullen er in de toekomst steeds hogere en bredere waterkeringen nodig zijn om de overstromingskansen voldoende klein te houden. Het beperken van de overstromingskansen is hét uitgangspunt van de oplossingsrichtingen beschermen, zeewaarts en meegroeien. Meebewegen daarentegen richt zich op het voorkomen van schade, door tijdig uit de door overstroming bedreigde gebieden te vertrekken.
Meebewegen als langetermijn-oplossingsrichting
In eerder onderzoek van het Kennisprogramma Zeespiegelstijging werd onderscheid gemaakt tussen twee strategieën voor meebewegen: ‘pure play’ en ‘hybride’ meebewegen [1]. In de ‘pure play’ strategie worden alle waterkeringen na 2050 niet meer versterkt: bewoners en bedrijven in overstroombaar gebied worden verplaatst naar hogere gronden, en waar mogelijk worden gebouwen en infrastructuur aangepast zodater geen of minder schade is tijdens een overstroming (laag 2 van meerlaagsveiligheid). Ook zou deze strategie ervoor zorgen dat er minder slachtoffers vallen door betere evacuatiemogelijkheden (laag 3 van meerlaagsveiligheid). Voor deze transitie is een periode van 100 jaar voorzien. ’Pure play’ meebewegen is in het Kennisprogramma Zeespiegelstijging als onrealistisch beoordeeld, omdat deze variant het verdienvermogen van de Randstad – dat nodig is om deze transitie te bekostigen – sterk aantast. Bovendien is het beschermen van de Randstad door middel van waterkeringen zowel technisch als financieel goed mogelijk. In de ‘hybride’ strategie vindt terugtrekking daarom enkel plaats vanuit Laag-Nederland en het Rivierengebied (hierna: de ‘transitiegebieden’) en blijft alleen de Randstad goed beschermd met sterke waterkeringen. Om de kosten van hybride meebewegen in te schatten, hebben we verschillende varianten uitgewerkt [2]. Deze zijn gebaseerd op de bouwstenen voor terugtrekken en meerlaagsveiligheid (door het IPCC in 1990 respectievelijk ‘retreat’ en ‘accomodate’ genoemd) [3]. Hierbij is ook onderzocht wat het voor de kosten zou betekenen om de bestaande bescherming tijdens de transitieperiode van 100 jaar op orde te houden. De kosten zijn geraamd voor de periode 2050 tot 2200, omdat ook de periode na beëindiging van de transitie in 2150 kosten met zich mee zal brengen.
Voor de transitiegebieden zijn vier handelingsvarianten onderscheiden:
Conform de uitwerking van alle langetermijn-oplossingsrichtingen in het Kennisprogramma Zeespiegelstijging is uitgegaan van een situatie in 2050 waarin alle keringen aan wettelijke normen voldoen, en van een zeer extreem scenario waarin de zeespiegel tussen 2050 en 2200 met 5,15 meter stijgt (5,4 meter ten opzichte van de huidige situatie) [4]
Afbeelding 1. Beeld van het overstroomde gebied gebruikt voor het inschatten van de kosten van Meebewegen. T100K refereert naar een terugkeerfrequentie van de afgebeelde waterdiepten met een frequentie van eens per 100.000 jaar. Woningen die tot maximaal 1 meter kunnen overstromen worden bewoonbaar geacht. Het geel omrande gebied blijft in alle gevallen beschermd.
Gevolgen voor woningen, bedrijven en landgebruik
Voor een inschatting van het overstroomd gebied is gebruik gemaakt van een kaart uit het ‘Ruimtelijk afwegingskader klimaatadaptieve gebouwde omgeving’ [5] (zie afbeelding 1) In de transitiegebieden kunnen in 2050 naar schatting zo’n 4 miljoen woningen door overstromingen getroffen worden. Hiervan kunnen naar schatting 1,7 miljoen woningen (42 procent) door het nemen van meerlaagsveiligheidsmaatregelen bewoonbaar blijven. Voor 2,3 miljoen woningen (58 procent) is dat niet mogelijk. Voor bedrijven en overige vaste kapitaalgoederen is aangenomen dat dezelfde percentages gelden. Verder zal door frequente overstromingen en het verlies van het IJsselmeer als zoetwaterbekken 1,3 miljoen hectare landbouwgrond niet meer als zodanig bruikbaar zijn.
Kosten en maatschappelijke effecten Onder ‘kosten’ worden in dit onderzoek verstaan de in geld uitgedrukte negatieve effecten op de maatschappelijke welvaart van de oplossingsrichting meebewegen. Dit sluit aan bij het kostenbegrip zoals bedoeld in maatschappelijke kosten-batenanalyses. In het onderzoek zijn de volgende posten meegenomen:
Deze kosten zijn zo goed mogelijk ingeschat op basis van bestaande bronnen, zoals rapportages over de waarde van de kapitaalgoederenvoorraad (CBS), de systeemanalyse die is uitgevoerd in het kader van het Kennisprogramma Zeespiegelstijging en waarin de kosten van waterkeringen bij extreme zeespiegelstijging bepaald zijn [6], en studies in het kader van het Deltaprogramma Veiligheid [7]. Ook zijn de gevolgen voor de arbeids-, woning- en financiële markten (semi-)kwalitatief geduid en is ingegaan op sociaaleconomische en ruimtelijke verdelingsaspecten. Tabel 1 geeft een overzicht.
Tabel 1. Overzicht van de kosten van de vier varianten van hybride meebewegen en van het voortzetten van het huidige waterveiligheidsbeleid over de periode 2050–2200 (prijspeil 2025; verdisconteerde kosten op basis van een discontovoet van 2,25 procent per jaar [8])
Bevindingen
Op basis van de onderzoeksresultaten kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Voor elke onderzochte variant van hybride meebewegen geldt dat de maatschappelijke kosten aanzienlijk hoger zijn dan de kosten van voortzetten van het huidig waterveiligheidsbeleid. Alleen al de kosten om woningen, bedrijven en overige kapitaalgoederen geleidelijk te verplaatsen naar hoger gelegen gebieden zijn in absolute zin een factor vier (≈ € 3.000 miljard vs. € 800 miljard) en als contante waarde een factor tien (≈ € 1.200 miljard vs. € 140 miljard) groter dan de totale kosten van het voortzetten van het huidig waterveiligheidsbeleid.
Als ervoor gekozen wordt om waterkeringen tijdens de transitieperiode niet te versterken, leidt dat tot catastrofale economische risico’s door een te grote kans op extreem grote schade waarvan herstel redelijkerwijs niet mogelijk is. Als de transitie over een periode van 100 jaar plaatsvindt en waterkeringen gedurende deze transitieperiode niet worden versterkt, krijgt het transitiegebied te maken met zeer snel toenemende overstromingskansen en catastrofale risico’s. Grootschalige overstromingen treden dan al ruim voor 2150 zo vaak op dat herbouw niet meer aan de orde is.
Meerlaagsveiligheid biedt onvoldoende soelaas om deze catastrofale risico’s te beheersen. De schade aan woningen en bedrijven neemt door meerlaagsveiligheid weliswaar af, maar alsnog zal op de lange termijn een aanzienlijk deel van vaste kapitaalgoederen in transitiegebieden overstromen. Hierdoor blijven de risico’s catastrofaal.
De overige kosten van meebewegen zijn relatief bescheiden, maar hebben invloed op het investeringsklimaat en sociaalmaatschappelijke ongelijkheid. Bij meebewegen zijn landbouw en drinkwatervoorziening in huidige vorm niet meer mogelijk, zullen er negatieve effecten zijn voor de arbeids-, woning- en financiële markten, en – zonder flankerend beleid – zal de ongelijkheid in Nederland toenemen. Ten opzichte van de grote toename van het overstromingsrisico en het waardeverlies van vastgoed zijn dit echter relatief ‘bescheiden’ kostenposten. Dit zal leiden tot een negatieve impact op het investeringsklimaat en de sociaalmaatschappelijke impact die niet is gekwantificeerd.
De enige, enigszins realistische variant van meebewegen, dat wil zeggen een variant waarin de risico’s niet catastrofaal worden, is het terugtrekken van alle woningen en bedrijven uit de transitiegebieden, waarbij de waterkeringen tijdens de transitieperiode worden versterkt (TmB100). De kosten van deze variant zijn vergeleken met het voortzetten van het huidig waterveiligheidsbeleid globaal een factor 10 hoger.
Wanneer rekening wordt gehouden met een minder extreem scenario voor zeespiegelstijging, leidt dat tot geringere toenames van de overstromingskansen en een relatief gunstiger beeld voor de verschillende varianten van meebewegen. Maar ook dan geldt, dat zonder het versterken van waterkeringen de overstromingskansen op termijn zeer groot zullen worden en de gevolgen daarvan catastrofaal. Ondanks dat de mogelijke nevenbaten van grootschalig meebewegen (voor natuur of andere ruimtelijke functies) in ons onderzoek niet zijn meegenomen, lijkt er voorlopig geen economisch argument te zijn om in te zetten op deze drastische oplossingsrichting.
Eén van de vier adaptatiestrategieën die het Kennisprogramma Zeespiegelstijging onderzoekt om Nederland voor te bereiden op zeespiegelstijging is de strategie ‘meebewegen’, waarbij burgers en bedrijven zich terugtrekken van laagnaar hooggelegen Nederland. Uit een raming van de economische consequenties van vier varianten van deze strategie (bezien vanaf 2050) blijkt dat de maatschappelijke kosten van alle varianten aanzienlijk hoger zijn dan de kosten van het voortzetten van het huidig waterveiligheidsbeleid. Wordt er gekozen voor een variant waarbij waterkeringen tijdens de voorziene transitieperiode van 100 jaar niet langer onderhouden worden, dan leidt dat tot catastrofale economische risico’s door een te grote kans op extreme, onherstelbare schade. Vanuit financieel-economisch perspectief is de enige variant van meebewegen waarbij de risico’s niet catastrofaal worden het terugtrekken van alle woningen en bedrijven waarbij waterkeringen tijdens de transitieperiode blijvend worden versterkt.